Compte-Rendu de
la Soirée Débat du 28 avril 1998
organisée par l'A.P.E.D.
La préparation du
recensement de 1999
et l'avenir des recensements suivants
Ce qui s'est dit ...
Compte rendu rédigé par Fanny Gosse
L’A.P.E.D. a organisé une soirée débat le 28 avril 1998 sur le thème de l’organisation du recensement qui aura lieu en mars 1999. Quatre démographes ayant travaillé sur le dernier recensement et préparant le prochain sont intervenus. Ils ont insisté sur l’importance du découpage des îlots. Ils ont également fait part de leurs inquiétudes relatives aux modalités de diffusion du recensement de 1999 qui sont bouleversées. Quant aux recensements suivants, c’est l’exhaustivité même qui est compromise.
La cartographie du recensement : préparation et découpage du territoire
communal
Sophie Zana - démographe à
la mairie de Nanterre - Hauts-de-Seine
Les
modalités de diffusion des résultats du recensement et l'organisation des recensements
suivants
Marie-Hélène
Boulidard - expert-démographe à Noisy-le-Sec - Seine-Saint-Denis
Pascal Fuchs -
expert-démographe à Bobigny - Seine-Saint-Denis
L'avenir
du recensement
Corinne Denel -
expert-démographe à Gennevilliers - Hauts-de-Seine
la
cartographie du recensement
préparation et découpage du territoire communal
par Sophie Zana
Avant de présenter l'enjeu des étapes préliminaires au recensement, liées au découpage en îlot du territoire communal, Sophie Zana rappelle les objectifs annoncés du recensement pour l'I.N.S.E.E..
Les objectifs du recensement L'outil recensement est conçu avant tout comme un outil national. Les résultats permettent de des- cendre à l'échelle régionale puis départementale, mais des problèmes d'exploitation apparaissent à des seuils plus petits.Les trois objectifs sont donc les suivants :
1. Déterminer la population légale d'une commune (base de calcul pour la dotation globale et pour plus d’une centaine
de textes de loi).
2. Connaître la structure démographique de la population à différentes échelles.
3. Disposer d'une base de sondage pour toutes les enquêtes inter censitaires nationales
(échantillon maître de la population nationale). L'organigramme du recensement Les acteurs du recensement appartiennent à l'I.N.S.E.E. pour l'organisation générale et aux communes pour celle de la collecte. Les premiers contacts entre l'I.N.S.E.E. et les communes ont eu lieu fin 1997, soit 18 mois avant la date officielle du recensement : le 08 mars 1999.
Les acteurs sont :
- à l’I.N.S.E.E. :
- 1 Direction Générale par Région
- 1 Responsable Départemental
- 1 Conseiller Technique responsable d'une circonscription de 120 000 habitants
- des délégués, responsables chacun de 40 agents recenseurs.
- dans la commune :
- 1 chef de la Division population, responsable du
recensement
- des agents recenseurs chargés de recenser 250 logements soit 600 à 800 habitants
- de proposer aux agents recenseurs un itinéraire de collecte cohérent ;
- d'analyser les résultats à partir d'agrégats significatifs.
L'initiative revient donc aux communes qui se
préoccupent de localiser les populations visées par telle ou telle politique. Malgré
l'importance de l'enjeu, peu de communes se mobilisent pour ce découpage. Elles acceptent
le découpage administratif proposé par l'I.N.S.E.E..
La nouvelle unité proposée par l'I.N.S.E.E. est celle du district. Il remplace ce que
l'on appelait îlot en 1990. C'est la plus petite unité de surface possible, délimitée
par la voirie, les fleuves… et les limites administratives. Le district filé devient
un sous-découpage de district (il correspond à ce que l'on appelait district, fraction
de l'îlot en 1990).
Les modifications sont négociées avec le responsable départemental. Selon son parcours professionnel, le responsable départemental comprend plus ou moins bien les logiques de celui qui propose le découpage. Une modification acceptée à Montreuil ne le sera pas forcément à Nanterre par exemple. Mais comme les communes sont peu nombreuses à proposer l’amélioration de leur découpage, les responsables de l'I.N.S.E.E. sont généralement surpris et très réceptifs.
Les modifications sont ensuite validées par le responsable régional puis transmises au centre informatique de Bordeaux qui les saisit. Elles sont acceptées définitivement si le système informatique permet de les représenter sur le plan numérisé.
Dernière étape : Validation finale par la commune La commune vérifie que les modifications ont bien été intégrées. La dernière validation revient à la commune. A Nanterre, elle a eu lieu en juillet 1998. Ce travail représente un investissement en temps énorme pour les communes et paraît réalisable pour les communes de plus de 20 000 habitants. Le dysfonctionnement entre le responsable de la collecte et le diffuseur des résultatsAu sein de la commune, la contradiction repose sur les objectifs différents du responsable de la collecte et de celui de la diffusion des résultats, surtout de leur analyse. Le premier cherche à délimiter des districts lisibles pour l'agent recenseur. Le second privilégie la cohérence socio-économique du district ou celle du bâti pour que les résultats soient exploitables.
En effet, lors du recensement de 1990, le diffuseur d'une grande ville pouvait obtenir de l'I.N.S.E.E. les fichiers "détails" décrivant respectivement les individus et les logements. Le bâti d'un îlot se doit d'être le plus homogène possible pour pouvoir analyser qualitativement les individus. D'autre part, le découpage des îlots doit tenir compte du fait que l'analyse pourra être menée à l'échelle d'un quartier, d'une Z.E.P., d'une Z.A.C…. Les îlots doivent donc être à l'intérieur de ces périmètres pour que, agrégés, ils les délimitent exactement. Toute commune souhaitant exploiter finement les résultats du recensement a donc tout intérêt à s'impliquer dans le découpage préalable.
Voici donc quelques conseils pour découper le territoire :
- Intégrer à la fois les contraintes du responsable de la collecte et celles du diffuseur.
- Faire un découpage le plus petit possible (au maximum 250 logements).
- Isoler les logements atypiques (foyers…).
- Faire un découpage le plus homogène possible au niveau du bâti.
- Regrouper les îlots vides.
- Préférer un chemin bien lisible sur le terrain qu'une limite cadastrale.
- S'assurer qu'un regroupement de districts peut correspondre à un découpage infra-communal.
- Un district ne doit pas être à l'intérieur d'un autre.
- Ne pas découper un bâtiment.
Au cours du débat, ces propos ont été illustrés par des cartes présentant le découpage de Nanterre. Pour environ 86 000 habitants, Nanterre est découpé en 450 îlots.
| Débat : Pourquoi l'I.N.S.E.E. ne parvient-il pas à découper correctement le territoire ? |
Pascal Fuchs :
L'I.N.S.E.E. travaille à partir de découpages anciens, un jour validés par les villes.
Comme la plupart du temps, les communes ne s'impliquent pas dans le découpage, les
cartographies proposées par l'I.N.S.E.E. sont acceptées par défaut. En effet, reprendre
le découpage signifie s'investir dans le recensement plus d'un an avant la date
officielle. Or, les communes ne réalisent pas l'enjeu du découpage : plus fin il sera,
plus pertinents seront les résultats. Cette opération technique n'a aucun intérêt pour
celui qui est chargé de la réaliser.
L'I.N.S.E.E., pour la première fois, s'est déplacé auprès des communes pour les
mobiliser. Lui-même dispose de peu de moyens : 2 ordinateurs pour s'occuper de la Seine
Saint-Denis et 3 autres pour l'Ile de France. Si l'I.N.S.E.E. corrigeait lui-même le
découpage, il aurait 36 000 communes à rencontrer ! Or, pas plus de 10 % d'entre elles
font une exploitation au niveau du district ou du quartier. Par ailleurs, il faut rappeler
que les démographes intervenants ont une vision urbaine du découpage, et que les
contraintes ne sont pas les mêmes en milieu rural.
Or, la décentralisation et les nouvelles orientations politiques veulent qu'aujourd'hui les collectivités étudient le territoire de façon différenciée, à travers les zones urbaines, la politique de la ville, les zones d'emploi, les Zones Urbaines Sensibles... Cet objectif, pourtant fixé par l'État, n'est pas répercuté par l'I.N.S.E.E., pourtant organisme national.
Marie-Hélène Boulidard : L'I.N.S.E.E. accueille très positivement les communes qui s'impliquent et font le premier pas.
les
modalités de diffusion des résultats du recensement de 1999
et l'organisation des recensements suivants
par Marie-hélène boulidard et pascal fuchs
Pascal Fuchs et Marie-Hélène Boulidard ont pris l'initiative de réunir les secrétaires généraux du département de Seine-Saint-Denis pour les tenir informés des évolutions annoncées par l'I.N.S.E.E. sur les modalités de diffusion du recensement de 1999 et sur l’organisation des recensements suivants. Pour ce faire, ils ont élaboré et diffusé un document : l'intérêt du recensement pour les collectivités locales. Depuis, quarante secrétaires généraux se sont mobilisés. Le groupe de réflexion ainsi constitué s'est déjà réuni trois fois depuis novembre 1997.
La diffusion des résultats Trois types de supports sont proposés par l'I.N.S.E.E. :- Les publications (jusqu'à l'échelle communale mais pas infra-communale)
- Les tableaux communaux et infra-communaux
- Les fichiers : en 1990, les collectivités locales ont pu obtenir un fichier "détail" décrivant chaque individu et les caractéristiques de son logement (fichier anonymisé), sous réserve d'un contrat tripartite signé avec l'I.N.S.E.E. et la C.N.I.L.
Les fichiers détails peuvent être diffusés soit à l'échelle d'un îlot (fichier détail îlot), soit d'un territoire comprenant 2 000 habitants (fichier détail 2 000) soit d'un territoire comprenant 5 000 habitants (fichier détail 5 000). Afin de préserver l'anonymat, plus l'identifiant géographique est petit, moins riche est l'information. Ce mode de diffusion obtenu par l'Association des Maires de France auprès de la C.N.I.L., a été la grande nouveauté de 1990.
Ce fichier est particulièrement utile pour les aménageurs qui réalisent des cartographies thématiques. Au sein d'une collectivité locale, chaque service peut également réaliser son propre découpage du territoire à partir des fichiers détail îlot et sélectionner une population sur des critères autres que géographiques. A Montreuil, qui ne comprend pas moins de 18 recompositions géographiques, 500 commandes exigeant des recompositions thématiques ont été passées. Ainsi, 35 000 tableaux ont été produits en 7 ans pour un investissement initial d’acquisition du fichier de 7 000 francs.
Le plan de diffusion des résultats du recensement de 1999Les contacts entretenus avec l'I.N.S.E.E. à ce jour laissent entendre que les fichiers détail îlot, 2 000 et 5 000 disparaissent. Ils seraient remplacés par des fichiers détail 50 000 à tabuler. En contre- partie, l'I.N.S.E.E. propose un fichier de données à l'îlot avec un grand nombre de données du dénombrement. Une recomposition géographique serait donc toujours possible alors qu'une recomposition thématique ne le serait pas. S'appuyant sur la C.N.I.L., l'I.N.S.E.E. soutient que cela permet de rassurer l'habitant quant au respect de la confidentialité.
La démarche de la Seine-Saint-Denis consiste à se mobiliser par rapport à cette nouvelle orientation qui constitue un recul par rapport à 1990. L'I.N.S.E.E. a pris conscience de l'intérêt du fichier détail dont elle garde dorénavant l’exclusivité. Or, les collectivités locales assument de plus en plus de responsabilités et les textes de lois privilégient les mesures locales. En plus, des données à tabuler, produit d'appel satisfaisant le plus grand nombre de demandes, l'I.N.S.E.E. monte une cellule collectivités locales pour répondre aux commandes sur mesure et exploiter lui-même le fichier détail îlot.
L'avis du groupe de réflexion de Seine Saint-Denis L'I.N.S.E.E. souligne que peu de communes ont acheté le fichier détail îlot du recensement de 1990 parce qu’elles ne disposent pas des compétences pour traiter les données brutes. Le fichier des données à tabuler serait donc commercialisé avec des logiciels permettant une exploitation conviviale et facile des données. Pour inventorier les besoins des collectivités locales, l'I.N.S.E.E. s'est adressé aux urbanistes. Or les données d'aménagement sont très réductrices par rapport à toutes celles qui sont exploitées. Selon l'I.N.S.E.E., l'essentiel est d'intégrer les données dans un Système d'Information Géographique (d'où la tabulation des données). Ce nouveau produit risque d'empiéter sur le travail des sociétés d'études.Quant à la création de la cellule "collectivités locales", la crainte est qu'elle ne puisse répondre dans des délais satisfaisants tant les commandes vont être nombreuses lors de la parution des résultats. Or, ce sont les communes qui organisent et réalisent la collecte des questionnaires auprès des habitants. En contrepartie, elles souhaiteraient pouvoir acquérir de la matière brute.
La mobilisation des secrétaires généraux de Seine-Saint-Denis Ce groupe de concertation a fait remonter auprès des responsables I.N.S.E.E. du recensement ses préoccupations par rapport à la restriction du mode de diffusion des résultats. Par ailleurs, il a interpellé l'Association des Maires de France, la direction générale de l'I.N.S.E.E., la C.N.I.L. et le Ministère des Finances. Les courriers sollicitant les rendez-vous ont été envoyés. Enfin, les secrétaires généraux ont posé en février 1998 une question écrite à l'Assemblée Nationale et s'apprêtent à poser une question orale s'ils n'obtiennent pas de réponse.Premier résultat : le responsable national de la diffusion à l'I.N.S.E.E. propose de faire une présentation du fichier à tabuler des trois départements de la petite couronne aux acteurs du département de Seine Saint-Denis.
Cette mobilisation en Seine-Saint-Denis espère se propager vers d’autres départements par le biais des associations ou de la presse professionnelle. La difficulté structurelle rencontrée est qu’aucun de tous ces projets n'est écrit. L'information ne circule qu'orale- ment. Il est impossible d'obtenir des documents officiels. L'I.N.S.E.E. attend l'avis de la C.N.I.L.. La mobilisation se poursuit également dans cette direction.
| Débat : Comment à partir du fichier détail 50 000 un démographe va-t-il pouvoir étudier la dynamique des populations à l'échelle locale ? parvient-il pas à découper correctement le territoire ? |
Pascal Fuchs : On retrouve ici le paradoxe de l'I.N.S.E.E., institut national, qui réfléchit à cette dimension alors que les politiques nationales visent des territoires de plus en plus restreints. Par exemple, la question de la mobilité résidentielle est d'actualité et doit être envisagée au sein de périmètres inférieurs à 50 000 habitants. Les approches jusque là retenues ne seront plus envisageables. Comment mesurer la population stable ? Les arrivants ? Les partants ?
| Débat : Comment l'I.N.S.E.E. compte-t-il répondre à toutes les commandes sur mesure ? |
Corinne Denel : L'I.N.S.E.E. a fait
appel à un consultant afin de connaître les besoins des collectivités locales et leur
utilisation des produits de l'I.N.S.E.E. pour mettre en place un système de
commercialisation. Cela a probable- ment abouti à la création de la cellule
collectivité locale et au pacquage : fichier de données à tabuler et logiciel de mise
en forme des données.
A titre d'exemple, une enquête menée à Gennevilliers sur l'évaluation de la politique
de la jeunesse nécessitait des données concernant la tranche d'âge 10-15 ans. Or les
tableaux standards proposaient des données pour la tranche d'âge 10-14 ans. Il a fallu 4
mois à l'I.N.S.E.E. pour répondre à la commande sur mesure et les résultats ont été
communiqués sur papier pour chaque âge. Cette commande a été facturée 15 000 francs,
auxquels il faut rajouter les heures de saisie…
| A ce sujet, lire "Recensement 1999 : des communes s'inquiètent des nouvelles conditions fixées par l'I.N.S.E.E.", Pascal Fuchs & Marie-Hélène Boulidard, paru dans La Gazette des Communes du 15 juin 1998. |
par corinne denel
L'avenir du recensement est, avec les modalités de diffusion, la deuxième préoccupation des démographes. En effet, la méthodologie même du recensement est actuellement discutée à l'I.N.S.E.E. L'idée est de ne plus réaliser un recensement exhaustif tous les 7 à 10 ans mais de procéder à un recensement continu par le biais d'enquêtes. Les modalités envisagées laissent craindre que les résultats ne pourront plus convenir aux communes. Le risque serait alors qu'elles réalisent leur propre recensement, non supervisé par l'I.N.S.E.E..
Corinne Denel présente les limites du recensement actuel qui ont poussé l'I.N.S.E.E. à envisager d'autres modalités ainsi que l'avancée des réflexions sur cette nouvelle organisation.
Les contraintes d'organisation d'un recensement exhaustif Elles sont principalement de trois ordres :- Le coût budgétaire du recensement apparaît prohibitif : celui de 1990 a été de plus d’un milliard de francs. Le coût du recensement 1999 est évalué à 1,8 milliard. C’est pour cette raison que le recensement de 1997 a été reporté à 1999.
- La crainte que l'opinion publique n'accepte d'être enquêtée de façon trop complète et que toutes les réponses ne soient pas correctes.
- L'organisation des ressources humaines à l'I.N.S.E.E. qui impose aux salariés une double casquette au moment du recensement et nuit aux autres enquêtes ou études en cours.
Au regard de ces difficultés, l'I.N.S.E.E. a mis en place une mission d'étude sur "l'Avenir des Statistiques de la Population" pour réfléchir en particulier à d'autres méthodes de recensement. Le recensement en continu pourrait fonctionner avec les équipes déjà en place qui travaillent sur les enquêtes en continu (ménages, logements). Ce projet est en cours de discussion. Un rapport définitif sera remis en octobre 1998. Parallèlement une proposition a été transmise au Conseil d’État. En effet, de nombreux textes de loi s'appuient sur la population légale, dont la dotation financière des communes. Le Conseil d’État doit se prononcer par rapport à un recensement en continu.
La base de sondage du recensement en continuLe recensement en continu
démarrerait en 2001 et la base de sondage serait les résultats du recensement de 1999.
La nouvelle méthodologie envisagée repose sur deux constats :
Deux types d'organisation sont envisagés :
Il faudrait donc vingt ans pour couvrir l'ensemble
du territoire et on sait que sur une telle période la population est loin d'être stable.
D'autre part, la collecte serait effectuée de septembre à juin selon des modalités non
précisées à ce jour. Pour cette enquête en continu, la base de sondage
s'appuierait sur un Répertoire d'Immeubles Localisés (R.I.L.) dont les modalités
d'élaboration et de mise à jour sont actuellement élaborées. Afin de pallier le
problème d'estimation de la population inhérent à tout sondage, le R.I.L. fournirait
aussi des données de calage. Enfin, la mise à jour de ce répertoire va entraîner des
contacts réguliers avec les communes. L'I.N.S.E.E. fournira les résultats des enquêtes
en contrepartie des mises à jour communiquées par les communes. Il reste que beaucoup de communes ne sont pas
prêtes à fournir cette information. Par conséquent, l'idée que cette nouvelle
méthodologie va réduire la charge de travail des communes induite par le recensement
(elles n'auront plus à collecter les questionnaires du recensement) est fausse. En effet,
cette charge de travail est transférée sur la tenue et l'informatisation du cadastre.
L'I.N.S.E.E. a un savoir-faire sur des thèmes donnés, mais devra mettre en place une méthode particulière pour le recensement. Par exemple, comment regrouper des données communales à l'échelle d'une zone d'emploi ? Les données recueillies cumulées sur cinq ans devraient permettre des estimations à un niveau plus fin pour les plus grosses d'entre elles. Le fait est que l'on ne pourra plus redescendre à l'échelle micro. La diffusion des résultats Deux types d'estimation seraient calculés. La population instantanée, sur la base de l'enquête de l'année et la population moyenne, estimation de la taille moyenne au cours des cinq dernières années. L'utilisateur aurait le choix entre des données très récentes, avec une variance élevée, et des données plus précises mais consolidées sur plusieurs années. Ces estimations ne permettent pas d'aborder les questions de mobilité résidentielle ou de population des communautés. L'I.N.S.E.E. répond que des enquêtes spécifiques seront menées.
Les nouvelles modalités du recensement sont donc résolument réfléchies dans une optique globale. L'I.N.S.E.E. est soucieux des résultats statistiques mais n'a pas mesuré l'impact local des nouvelles politiques de l'Etat beaucoup plus sectorisées géographiquement. Les villes ne pourront plus connaître leurs usagers potentiels. D'autre part, s’il n'y a plus de population de référence, il n'y aura plus de chiffres à mettre au dénominateur de tous les ratios.
| Débat : Existe-t-il déjà des expériences de recensement en continu ? Quelle pourrait être l'alternative au recensement ? |
L'exercice est trop coûteux pour être mené de façon isolée. Il faudrait exploiter davantage les registres et les autres fichiers concernant la population.
| Trajectoires |
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Le débat se poursuit avec la concertation organiaée par le C.N.I.S., à laquelle participent trois des démographes qui ont animé cette table ronde. Pour en savoir plus...